На практике крайне редко происходит, когда допускается перевод земель из одной категории в другую, для этого есть определенные ограничения. В подавляющем большинстве случаев суд отказывает заявителю в таком переводе, но бывают ситуации, когда суд принимает иное решение, исходя из оснований и правовых особенностей дела. Предлагаем несколько дел для анализа и изучения.
- Общество (компания) приобрело участок, который частично был расположен на мелиорируемых землях. Общество хотело снять это обременение и обратилось в суд с иском об установлении юридического факта отсутствия мелиоративной системы на земельном участке и об отсутствии основания для отнесения участка к мелиорируемым землям. В указанном деле суд остановился на том, что признал сам юридический факт, однако о переводе земель из одной категории в другую и установлении правового режима истцу отказал. Что удалось обществу доказать в деле и на что обратил внимание суд?
Компания обратилась в арбитражный суд с заявлением к городской администрации об установлении юридического факта отсутствия мелиоративной системы на земельном участке. (дело №А41-105702/23).
Компания купила участок, который долгое время не использовался, для сельскохозяйственных целей. При подписании акта приема-передачи гидротехнических и иных сооружений на участке обнаружено не было. Между тем, исходя из градостроительного плана участок частично располагался на мелиорируемых землях. Управление водного хозяйства объекты государственных мелиоративных систем и мелиорированные земли в границах участка не нашло. Сведениями о площади мелиорируемых земель и даты постройки системы мелиорации управление также не располагало.
Для полезного использования мелиоративной системы (без реконструкции) российский классификатор основных фондов устанавливает срок 30 лет. Чтобы исключить спорный участок из состава таких земель заявитель просит установить факт, имеющий юридическое значение, — отсутствие на нем мелиоративных систем и отсутствие основания его отнесения к мелиорируемым.
Арбитражный суд рассматривает дела об установлении фактов, имеющих юридическое значение для возникновения, изменения или прекращения прав ЮЛ и ИП (ст. 218 АПК РФ):
1) факта владения и пользования ЮЛ и ИП недвижимым имуществом как своим собственным;
2) факта государственной регистрации ЮЛ и ИП в определенное время и в определенном месте;
3) факта принадлежности правоустанавливающего документа ЮЛ или ИП.
4) других фактов, порождающих юридические последствия в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
ЮЛ или ИП вправе обратиться в арбитражный суд с таким обращением только, если у заявителя отсутствует возможность получить или восстановить надлежащие документы, удостоверяющие эти факты (ч. 1 ст. 219 АПК РФ).
Суды при рассмотрении таких дел проверяют, не предусмотрен ли законом или иным НПА иной внесудебный порядок установления этого факта и имелась ли у заявителя другая возможность получить или восстановить необходимые документы (ч. 3 ст. 221 АПК РФ).
Правовые основы деятельности в области мелиорации земель определены Законом от 10.01.1996 N 4-ФЗ «О мелиорации земель».
Закон в ст.2 определяет основные понятия, в частности установлено, что подразумевается под мелиорацией земель и мелиоративными системами.
Коротко, коренное улучшение земель путем проведения гидротехнических и других мероприятий.
Мелиоративные системы представляют собой комплексы взаимосвязанных гидротехнических и других сооружений и устройств (каналы, коллекторы, трубопроводы, водохранилища, плотины и т.д.). Мелиоративная система, как таковая, не имеет самостоятельного функционального назначения и создана исключительно для качества земель, на которых она располагается, является его неотъемлемой частью, и должна следовать судьбе этого земельного участка.
В случае, когда объект создан исключительно для обслуживания земельного участка и не обладает самостоятельным функциональным назначением, он является неотъемлемой частью земельного участка и не может быть признан объектом недвижимости, права на который подлежат государственной регистрации («Обзор судебной практики ВС РФ N 2 (2016)» от 6 июля 2016).
Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования (п. 2 ст. ЗК РФ).
Особенности перевода земель из одной категории в другую регулируются федеральными законами, в том числе ЗК РФ и Законом от 21.12.2004 N 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую»[1].
Исходя из п. 4 Порядка[2] ведения особо ценных с/х угодий, использование которых для других целей не допускается, в перечень включаются участки, искусственно орошаемые с/х угодья и осушаемые земли со стационарными оросительными и закрытыми осушительными системами (далее — мелиоративные системы).
Мелиоративные системы и отдельно расположенные гидротехнические сооружения в соответствии с гражданским законодательством могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (ст. 10 ФЗ «О мелиорации земель»).
Спора о праве в отношении данной мелиоративной системы не было, право собственности, иное право на нее не зарегистрировано.
В отношении требования об установлении юридического факта отсутствия оснований для отнесения участка к мелиорируемым суд исходил из того, что заявитель фактически просит установить не наличие юридического факта как такового (ч. 1 ст. 219 АПК РФ), а предлагает суду установить правовой режим имущества, который сам по себе не порождает возникновение, изменение и прекращение каких-либо правоотношений (п. 10 ИП Президиума ВАС РФ от 17.02.2004 №76). Юридическая характеристика вида имущества сама по себе не порождает возникновения каких-либо правоотношений и в силу ст. 30 АПК РФ не является фактом, имеющим юридическое значение.
Кроме того, суд счел, что при отсутствии судебной экспертизы, что принципиально для такого случая, он не может сделать вывод об основаниях отнесения участка к мелиорируемым землям, поскольку материалами дела подтверждается лишь отсутствие их на участке спорной мелиорации. При таких условиях заявление в данной части удовлетворению не подлежит.
Вместе с тем суд принял точку зрения истца частично, он установил факт отсутствия мелиоративной системы на земельном участке. В остальной части по перечисленным аргументам суд оставил заявление без удовлетворения.
- В следующем деле общество обратилось в арбитражный суд с заявлением к ДГИ о признании незаконным его приказа об отказе в переводе участка из категории земель сельхозназначения в земли промышленности… и иного специального назначения; а также об обязании в 30 календарных дней со дня вступления решения суда в силу подготовить и передать главе администрации проект нормативного акта в отношении спорного участка (дело № А32-20353/2023). Между тем суд также не нашел оснований для перевода земель из одной категории в другую, но по другому основанию.
Суть дела
Общество, арендатор земельного участка, заключило с департаментом строительства лицензионное соглашение о пользовании недрами для геологического изучения (поиски, разведка) и добычи песчано-гравийной смеси.
Земельный кодекс наделяет органы исполнительной власти, в которые заявитель обращается с ходатайством, полномочиями по переводу участков сельхозназначения в другую категорию (пп. 4 п. 1 ст. 8 ЗК РФ).
Общество подало ходатайство о переводе земельного участка из земель сельхозназначения в земли промышленности и иного специального назначения. Ему было в этом отказано. Отказ мотивирован отсутствием согласования с Госсаннадзором расчетов отсутствия ухудшения качества воды. Это обстоятельство и послужило поводом для обращения общества в суд.
По информации местной администрации земельный участок расположен в границах зон с особыми условиями водозаборного использования территории. Это же следует из данных ЕГРН. Согласно Закону о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения (№52-ФЗ) зоны санитарной охраны (далее — ЗСО) источников питьевого и бытового водоснабжения устанавливаются, изменяются, прекращают существование по решению органа исполнительной власти субъекта РФ.
Положение о ЗСО источников питьевого и бытового водоснабжения утверждается Правительством РФ (Пп. 3.3.2.4. п. 3.3.2. раздела 3.3. «Мероприятия на территории ЗСО поверхностных источников водоснабжения») Санитарных правил и норм зон санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения).
Правила Санпина устанавливают, что все работы, в том числе добыча песка, гравия в пределах санитарной акватории допускаются только лишь по согласованию с Госсанэпидемнадзором при обосновании отсутствия ухудшения качества воды. То есть, СанПин предусматривает возможность осуществления любых видов работ ЗСО при получении пользователем необходимого согласования. Однако такого заключения у общества не оказалось.
Поскольку земельный участок расположен в санитарной зоне источника водозабора, первая судебная инстанция пришла к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения заявления общества. Апелляционная коллегия согласилась и также посчитала, что в данном случае заявитель в материалы бесспорные доказательства своей позиции не представил.
- Судебная практика содержит и другие примеры. В приведенном случае суд согласился с мнением заявителя о переводе земель из одной категории в другую на основании допущенной администрацией имеющейся ошибки.
Общество обратилось в суд с заявлением к комитету муниципальной администрации о признании распоряжения недействительным
в части указания сведений о категории земель, а также при использовании участка для размещения объектов промышленности в распоряжении: изменить вид разрешенного использования; 2) перевести земли в другую категорию. Заявление общества было мотивировано неверным указанием категории земель в отношении формируемого участка в распоряжении об утверждении схемы земельного участка (дело № А27-4415/2023).
Что хотел заявитель
Общество просило в суде внести изменения в распоряжение муниципального органа. Общество полагало, что при утверждении схемы спорного участка необоснованно указана категория земель сельхозназначения, а должна быть «земли промышленности».
В отсутствие исходной категории земель последняя определяется на основании генерального плана муниципального образования. По генплану указанный участок относится к производственной зоне для размещения объектов добывающей промышленности, о чем представлено заключение администрации.
Заявитель указал, что ранее подобный вопрос уже был предметом рассмотрения по делу № А27-13012/2022, требования общества к комитету администрации были удовлетворены, решение суда не обжаловалось и вступило в законную силу.
Суд привлек администрацию к участию в деле в качестве третьего лица в порядке ст. 51 АПК РФ. Администрация в отзыве по существу поставленных вопросов не высказалась и уточнила, что решение суда не повлияет на ее права и обязанности.
Суть дела
Из материалов дела следует, что общество имеет лицензии на пользование недрами и оформляет права на земельные участки для осуществления производственной деятельности.
Администрация приняла распоряжение об утверждении схемы расположения земельного участка на плане территории. Участку присвоена категория земель сельхозугодья в составе земель сельхозназначения. В пункте 3 распоряжения указано на необходимость перевода земельного участка и изменение вида разрешенного использования.
Спорный участок располагался в границах поселения муниципального округа, относится к землям, государственная собственность на которые не разграничена, на кадастровом учете не состоит (находится с стадии формирования), данных о нем ЕГРН не содержит, в том числе о категории земель.
В соответствии с генпланом участок располагается в функциональной зоне производственных и коммунально-складских объектов.
Полагая, что в части указания категории земель комитет администрации допустил ошибку, общество обратилось с заявлением о ее исправлении. Ответа не последовало.
Считая распоряжение незаконным, общество обратилось в суд.
Обоснование
Для признания недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) муниципальных органов необходимо два обязательных условия: несоответствие их закону, а также нарушение прав и интересов заявителя (ч. 1 ст. 198, ч. 4 ст. 200, ч. 2 ст. 201 АПК РФ).
Образование участка из государственных и муниципальных земель осуществляется по утвержденной схеме расположения участков на кадастровом плане территории (ст. 11.10 ЗК РФ, п. 3 ч. 1 ст. 11.3 ЗК РФ).
Схема утверждается органом местного самоуправления, уполномоченным на предоставление в государственной или муниципальной собственности земельных участков, если иное не предусмотрено ЗК РФ (ч. 13 ст. 11.10 ЗК РФ).
Порядок отнесения земель к определенной категории (когда она еще не установлена) и перевод из одной категории в другую, а также компетенция органов местного самоуправления в отношении указанных процедур урегулированы ст. 8 ЗК РФ, Законом от 21.12.2004 № 172-ФЗ о переводе земель из одной категории в другую и местными законодательными актами.
Если категория земель не указана в ЕГРН, и правоустанавливающих документах, орган местного самоуправления принимает решение об отнесении участка к землям определенной категории в зависимости от цели использования, для которой он предоставлялся (п. 11 ст. 14 Закона № 172-ФЗ).
Но до разграничения государственной собственности на землю перевод из одной категории в другую урегулированы специальной нормой – ст. 15 Закона № 172-ФЗ.
В других случаях перевод земель государственной собственности из одной категории в другую осуществляется органами исполнительной власти.
Если участок образуется на основании схемы расположения на кадастровом плане территории, на которой не установлен вид разрешенного использования, либо из участка, который не отнесен к какой-то категории земель, решение о предоставлении участка и об утверждении схемы его расположения являются решениями об установлении вида разрешенного использования участков и (или) об отнесении их к определенной категории земель.
При этом принятие органом государственной или муниципальной власти отдельного решения уже не требуется.
В случае противоречия между данными ЕГРН и правоустанавливающими или правоудостоверяющими документами (до 11.08.2017) (п. 10 ст. 5 Закона от 29.07.2017 № 280-ФЗ) отнесение участков земель к определенной категории осуществляется на основании документов их правообладателей. Это правило не применяется, если в отношении участка уже был принят акт о его переводе из одной категории в другую.
То есть, вопрос о приоритете ранее внесенных сведений кадастрового учета о категории земель над правоудостоверяющими документами имеет значение, когда такие сведения и документы имеются. В указанной ситуации участок на кадастровом учете не состоял, сведения в ЕГРН отсутствуют, поэтому положения о приоритете неприменимы.
Вопрос об отнесении участка к определенной категории земель решается органом, уполномоченным на предоставление земельного участка, без принятия отдельного решения (п. 21 ст. 34 Закона № 171-ФЗ).
Аналогичный вывод сделан в постановлении Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 26.05.2020 по делу № А45-18274/2019. При исходном участке «земли сельхозназначения» образование нового участка путем выдела признана правомерность указания для него категории «земли рекреационного назначения» в соответствии с генеральным планом и правилами застройки муниципального образования, а не по исходной категории земель, без применения процедуры перевода, предусмотренной Законом № 172-ФЗ.
Вывод суда
Суд определил, что, исходя из материалов дела, цель использования земельного участка соответствует документам территориального планирования и категории «земли промышленности…».
Поскольку оспариваемое распоряжение содержит сведения об иной категории земель и указание о необходимости перевода, то в соответствующей части распоряжение не соответствует закону, нарушает права заявителя и является недействительным.
В связи с этим суд решил встать на сторону общества, принял его позицию и обязал администрацию устранить допущенное нарушение.
[2] Постановление Правительства Московской области от 17 октября 2017 г. № 872/38